Kehitysyhteistyön suurin ongelma piilee siinä, että se toimii parhaiten niissä maissa, joissa sitä ei tarvita. Maissa, joissa on demokraattiset instituutiot ja näkyvä hallinto, apu menee perille ja evaluointi on helppoa. Näiden maiden kanssa on myös vaivatonta tehdä yhteistyötä. Tällaiset maat eivät kuitenkaan yleensä ole kehitysavun saajia vaan antajia. Maissa, joissa näin ei ole, avun tarve on yleensä suuri ja suuret voivat olla myös kehitysyhteistyöhön liittyvät ongelmat. Näin on myös Nicaraguassa, Latinalaisen Amerikan toiseksi köyhimmässä maassa, jonka monet länsimaat ovat viime vuosina jättäneet pois kehitysyhteistyömaiden listoiltaan. Viimeisen neljän vuoden aikana Nicaragua on menettänyt arviolta noin 300 miljoonaa dollaria kehitysyhteistyövaroja.¹ Vuonna 2011 Nicaragua oli YK:n kehitysohjelman (UNDP) inhimillisen kehityksen mittarilla (HDI, Human Development Index) 187 maasta sijalla 129.²

Vilpilliset kunnallisvaalit 2008, abortin täyskielto 2006, maan perustuslain vastainen Daniel Ortegan valinta toista kertaa peräkkäin presidentiksi 2011, hallinnon korruptoituneisuus, opposition toiminnan kaventaminen ja ihmisten eriarvoinen kohtelu poliittisten mielipiteiden perusteella ovat olleet tärkeimpiä syitä Nicaraguan avun lopettamiselle tai sen leikkaamiselle. Esimerkiksi Ruotsi, Tanska, Norja, Hollanti, Iso-Britannia, Yhdysvallat, Saksa ja nyt viimeisimpänä Suomi ovat lopettaneet, lopettamassa tai leikanneet apuaan.³

Suomen uuden, helmikuussa 2012 hyväksytyn kehityspoliittisen toimenpideohjelman mukaan Suomi korostaa kehitysyhteistyössä yhä enemmän ihmisoikeuksia ja keskittää avun erityisesti Saharan eteläpuoliselle Afrikalle.⁴ Tilanne on Nicaraguassa kääntynyt päälaelleen vuodesta 1979, jolloin sen kansainvälinen asema muuttui radikaalisti sandinistisen vallankumouksen myötä. Silloin Nicaraguaan lähdettiin joukolla auttamaan eikä sieltä pois.

Diktatuurista vallankumoukseen ja solidaarisuuden aaltoon

Kehitysyhteistyön leikkaaminen Nicaraguassa tarkoittaa Suomelle hieman yli 30-vuotisen kehitysyhteistyösuhteen suurta muutosta. Ennen sandinistista vallankumousta Nicaragua oli Suomelle varsin tuntematon maa. Vielä vuonna 1971 ulkoministeriössä selvitettiin, olivatko maat sotatilassa keskenään. Oli olemassa muistitieto, jonka mukaan Nicaragua olisi julistanut Suomelle sodan toisen maailmansodan aikana, mikä kuitenkin osoittautui perättömäksi.⁵ Maat solmivat diplomaattiset suhteet Suomen aloitteesta loppuvuonna 1975, mutta lähinnä vain siksi, ettei Nicaragua jäisi ainoaksi Keski-Amerikan maaksi ilman diplomaattisia suhteita.⁶ Tarvittiin kansannousu, jotta Suomen ja Nicaraguan suhteet tiivistyivät ja kehitysyhteistyö saattoi alkaa.

Sandinistisen vallankumouksen juuret ulottuvat pitkälle 1900-luvun alkuun. Yhdysvallat miehitti maata miltei yhtäjaksoisesti vuosina 1912–1933. Vuonna 1927 miehitystä vastaan alkoi taistella Augusto César Sandino yhdessä lähinnä työläisistä koostuvan armeijansa kanssa. Miehitys päättyikin vuonna 1933 sen epäsuosion kasvettua Yhdysvalloissa. Maahan jäi kuitenkin Yhdysvaltojen kouluttama kansalliskaarti (Guardia Nacional) johtajanaan Anastasio Somoza García. Sandino ei suostunut rauhaan ilman kansalliskaartin purkamista, mikä sai Somozan järjestämään tämän salamurhan silloisen presidentin Sacasan selän takana vuonna 1934. Somozan valta alkoi pikkuhiljaa kasvaa, ja hänet valittiin maan presidentiksi vuonna 1936.⁷

Oli alkanut Somozan perheen diktatuuri, joka kesti yli 40 vuotta aina vallankumoukseen asti. Tuona aikana maata johti Somoza ja hänen kaksi poikaansa Luis Somoza Debayle ja Anastasio Somoza Debayle vain pienin keskeytyksin. Valta ja maan talouselämä olivat keskittyneet suurissa määrin perheelle tai sen lähipiirille koko kauden. Somozat hallitsivat maata kohtuullisen kovalla kädellä, vaikka Luis Somozan Debaylen aikana sorto olikin valikoivaa. Esimerkiksi opposition toiminta oli rajoitettua ja maan nopeasta talouskasvusta (1949–1970) pääsivät nauttimaan vain harvat. Kun Luis Somoza Debayle tarjosi Nicaraguan maaperää Yhdysvaltojen Sikojenlahden maihinnousun käyttöön, tyytymättömyys maan johtoa kohtaan kasvoi. Oppositio perusti vastalauseeksi aseellisen Frente Sandinista de Liberación Nacional -liikkeen (FSLN, Sandinistinen kansallinen vapautusrintama). Se sai nimensä kansallissankariksi nousseen Sandinon mukaan.⁸

Vuonna 1972 Nicaraguan pääkaupungissa Managuassa tapahtui tuhoisa maanjäristys, mikä avasi ulkomaisten auttajien rahahanat Nicaraguaan. Somoza-dynastian viimeinen diktaattori, Anastasio Somoza Debayle, kuitenkin ohjasi rahoja itselleen ja lähipiirilleen, mikä herätti runsaasti kritiikkiä kansan keskuudessa. Tämä oli diktatuurin lopun alkua. Kun saatiin tietää, että Somoza kytkeytyi poikansa kautta La Prensa -lehden pidetyn toimittajan Pedro Joaquín Chamorron murhaan alkuvuonna 1978, kansa vastasi menemällä yleislakkoon. Lakosta seurasi levottomuuksien sarja, jonka aika FSLN:n kannatus ja joukot lisääntyivät.⁹

Kun sopua osapuolien välille ei syntynyt, maa suistui tuhoisaan sisällissotaan. Sota päättyi sandinistien vallankumoukseen heinäkuussa 1979, jolloin Anastasio Somoza Debayle ajettiin maanpakoon.¹⁰ Se oli suuressa mittakaavassa ensimmäinen vasemmistolainen vallankumous sitten Kuuban.¹¹ Sota vaati ylimpien arvioiden mukaan jopa 50 000 henkeä, ja aineelliset vahingot olivat suuret. Sandinistien noustessa valtaan heidän tuli korjata niin sodan kuin vuoden 1972 maanjäristyksen tuhot, hoitaa Somozan aikana valtavaksi paisunut ulkomaanvelka ja eheyttää maa yli 40-vuotisesta diktatuurista.¹² Maan BKT oli romahtanut kolmanneksella vuosien 1977–1979 aikana.¹³

Tätä taustaa vasten ei ole yllättävää, että sandinistien voitto ja toisaalta heidän kohtaamansa humanitaarinen katastrofi herättivät suurta solidaarisuutta ympäri maailman. Nicaraguaa lähtivät auttamaan niin Latinalaisen Amerikan kuin Euroopankin maat. Tuki sosialistisilta mailta oli merkittävää, mutta antajayhteisö oli kuitenkin poliittisesti monivivahteinen. Apua antoivat esimerkiksi molemmat Saksat, Ruotsi, Espanja, Alankomaat, Neuvostoliitto, Tanska, Italia, Hollanti, Norja, Ranska ja Iso-Britannia.¹⁴ Sandinistien nähtiin edustavan oikeudenmukaista, demokraattista, sekataloutta suosivaa hallintoa, joka sijoittautui kylmän sodan vastakkainasettelussa sosialismin ja kapitalismin välimaastoon.¹⁵ Auttamishalu näkyi esimerkiksi erilaisissa Nicaraguan solidaarisuusjärjestöissä, joita perustettiin vuosien 1979–1986 aikana Euroopassa ja Pohjois-Amerikassa noin 2000.¹⁶ Suomessa vuoteen 1987 mennessä noin 30 kansalaisjärjestöllä oli hanke Nicaraguassa.¹⁷

Sinne – Kehitysyhteistyön aloittaminen 1979–1982

Suomen kehitysyhteistyön aloittamiselle Nicaraguassa löytyy useita taustatekijöitä. Ulkoministeriö oli asettanut vuonna 1976 komitean, jonka oli määrä linjata Suomen tulevaa kehitysyhteistyötä. Niin kutsuttu Janssonin komitea, joka sai nimensä puheenjohtajansa Jan-Magnus Janssonin mukaan, sai työnsä päätökseen vuonna 1978. Komitean mietinnössä muun muassa ilmaistaan, että:

taloudellisten voimavarojen kasvaessa ja kehitysyhteistyöpoliittisten edellytysten ollessa riittävät Suomen on syytä laajentaa päävastaanottajamaiden joukkoa toistaiseksi vähemmälle huomiolle jääneille alueille, kuten esimerkiksi vähävaraisiin arabi- ja Latinalaisen Amerikan maihin.¹⁸

Mietinnössä myös määriteltiin että apua tulisi suunnata vähiten kehittyneisiin ja pieniin maihin, jotta Suomen antama apu olisi tuntuvaa.¹⁹ Nicaragua oli noin kolmen miljoonan asukkaan valtio, jolle UNDP:n hallintoneuvosto myönsi helmikuussa 1980 LDC-maalle (Least Developed Country) kuuluvan kohtelun.²⁰ Se sopi Suomen profiiliin siis hyvin. Suomessa oli yhteiskunnallisesti myös liikkeellä aloittamista tukevia virtauksia: kiinnostus Latinalaiseen Amerikkaan kasvoi edelleen 1970-luvun aikana ja kansalaisten mielipiteet kehitysmäärärahojen nostamisen puolesta kasvoivat. Esimerkiksi vuonna 1980 perustettiin Prosenttiliike, jossa liikkeen jäsenet ajoivat määrärahojen kasvua antamalla itse omista tuloistaan prosentin kehitysyhteistyöhön kansalaisjärjestöjen kautta.²¹ Kiinnostus Latinalaiseen Amerikkaan näkyi esimerkiksi perustetuissa järjestöissä. Vuonna 1963 perustettu Suomi-Kuuba-seura sai seurakseen vuonna 1975 Suomi-Meksiko- ja Suomi-Brasilia-seurat, ja vielä vuonna 1979 perustettiin Latinalaisen Amerikan solidaarisuuskomitea Rauhanpuolustajien yhteyteen.²² Tietoisuutta maanosan asioista lisäsi myös Tricont-liike, 1960–1970-lukujen vaihteessa toiminut vapaa tutkimusseura, joka tuotti monia Latinalaista Amerikkaa käsitteleviä julkaisuja.²³

Suomen mahdollisesta kehitysyhteistyöstä Nicaraguassa puhuttiin ensimmäisen kerran silloisen kauppa- ja teollisuusministerin Ulf Sundqvistin johdolla. Hän keskusteli aiheesta sandinistijohtaja Daniel Ortegan kanssa sitoutumattomien maiden kokouksessa Havannassa syyskuussa 1979 vain muutamia kuukausia vallankumouksen jälkeen. Näiden keskustelujen pohjalta neuvottelevan virkamiehen Carolus Lassilan vetämä kauppavaltuuskunta teki vierailun maahan saman vuoden marraskuussa tarkoituksenaan muun muassa lähentää maiden välejä ja löytää Suomen kehitysyhteistyövaroin rahoitettava projekti. Vierailun päätteeksi sovittiin, että Suomi ja Nicaragua voisivat tehdä yhteistyötä terveydenhuollossa ja koulutuksessa.²⁴ Nicaragua esitti myös lääkeavustuspyynnön, ja Suomi toimittikin vuonna 1980 lääkkeitä noin miljoonan markan arvosta.²⁵ Tätä ennen Suomi oli myöntänyt maalle humanitaarista apua heinä-elokuussa 1979 noin 300 000 markkaa, joka ohjattiin kansainvälisten järjestöjen kautta.²⁶

Koska Nicaragua oli Suomelle suhteellisen tuntematon maa, tiedostettiin, etteivät kahdenväliset projektit olisi välttämättä vielä mahdollisia. Varsinaiset projektit Nicaraguaan alkoivatkin multi-bi-yhteistyöllä, jossa apu ohjattiin kansainvälisten järjestöjen kautta. Suomi päätti vuoden 1980 lopussa rahoittaa YK:n väestöohjelman UNFPA:n kautta kaksi projektia, joiden arvo oli 2 miljoonaa markkaa. Seuraavana vuonna suhteet tiivistyivät, kun nicaragualainen valtuuskunta teki virallisen ja Nicaraguan ulkoministeri epävirallisen vierailun Suomeen.²⁷ Suomi myönsi maalle 10 miljoonan markan kehitysluoton, josta oli sidottu 80 % Suomesta tehtäviin hankintoihin.²⁸ Vuoden 1982 alussa suomalainen valtuuskunta teki maahan ensimmäisen kehitysyhteistyövierailun, jonka aikana Nicaragua esitti pyynnön päästä Suomen ohjelmamaaksi.²⁹

Ohjelmamaakysymys ei kuitenkaan ollut yksinkertainen. Maavalinnoista päätti hallitus, mutta asiasta esityksen teki ulkoministeriön uusi, parlamentaariselta pohjalta koottu Taloudellisten kehitysmaasuhteiden neuvottelukunta (TALKE), joka oli aloittanut toimintansa vuonna 1980. Kehitysyhteistyömäärärahat olivat kasvaneet, joten uusien ohjelmamaiden valitseminen tuli ajankohtaiseksi keväällä 1982.³⁰ Keskustellessaan Nicaraguan valitsemisesta TALKE ei kuitenkaan päässyt yhteisymmärrykseen.³¹ Syynä oli ennen kaikkea Nicaraguan muuttunut tilanne ja ajautuminen yhdeksi kylmän sodan näyttämöistä. Vuonna 1981 Yhdysvaltojen presidentiksi oli noussut Ronald Reagan (1981–1989) ja hänelle sandinistit edustivat kommunismin sillanpääasemaa Keski-Amerikassa. Nicaraguan suhteet varsinkin Kuubaan olivat läheiset, eikä Reagan halunnut Nicaraguan kehittyvän toiseksi Kuubaksi. Tämä sai hänet kouluttamaan ja tukemaan vastavallankumouksellisia contria (contrarevolucionarios), joihin kuului muun muassa entisiä kansalliskaartilaisia. Heitä koulutettiin Nicaraguan naapurimaassa Hondurasissa, josta sisällissotaan johtaneet taistelut lähtivät myös liikkeelle. Sisällissota, joka edelleen lisäsi Nicaraguan avuntarvetta, päättyi tulitaukoon vasta vuonna 1988 ja edelleen rauhaan ja vapaisiin vaaleihin vuonna 1990.³²

Nicaragua jakoi asiaa käsitteelleen TALKE:n ensimmäisen jaoston jäsenet. Vasemmisto oli melko itsestään selvästi valinnan puolella, mutta muut jäsenet eivät halunneet myöntää ohjelmamaastatusta valtiolle, joka oli kansainvälisen konfliktin kohteena. Myös ulkoministeriön poliittinen osasto peräsi varovaista linjaa.³³ Maavalinnat, joiden aikana mahdollisina yhteistyömaina oli käsittelyssä parhaimmillaan 11 valtiota, olivat ensimmäiset, joita TALKE käsitteli.³⁴ Janssonin komitean mietinnössä oli määritelty joitakin maavalintakriteereitä, mutta nämä olivat melko yleisluontoisia eivätkä vastanneet siihen, kuinka Nicaraguan tapaisessa kysymyksessä tulisi menetellä. Maavalintakriteereiden yleisluonteisuuden takia politisoitumiselle jäi tilaa.³⁵ Asiasta ei yrityksistä huolimatta päästy kompromissiin ja sitä haettaessa prosessi oli pitkittynyt niin, että uusien maiden valinta ei enää ollut ajankohtaista. TALKE päätti olla ehdottamatta uusia ohjelmamaita, mikä tarkoitti myös viimeiselle kierrokselle päässeiden Perun, Mosambikin ja Burman jäämistä ilman statusta.³⁶ Osittain tämä tehtiin siksi, että kehitysmäärärahojen kasvua ei haluttu vaarantaa viemällä hallitukseen esitys, jonka takana ei ollut konsensusta.³⁷

Loppujen lopuksi kuitenkin vain maavalintakysymys politisoitui – ei siis Nicaraguan kanssa tehtävä kehitysyhteistyö. Vaikka päätettiinkin, että Nicaraguaa ei nimetä ohjelmamaaksi, itse maan kanssa tehtävä kehitysyhteistyö kuitenkin kasvoi. Vuonna 1982 Nicaragualle myönnettiin 35 miljoonan markan ohjelmakehys kolmelle seuraavalle vuodelle, josta 27 miljoonaa markkaa oli kehitysluottomaksatuksia.³⁸ Tästä lähtien Nicaraguan kanssa tehty yhteistyö kasvoi ja yhä kehittyi.³⁹ Vielä vuonna 2011 Suomen kehitysyhteistyö Nicaragualle oli 10,5 miljoonaa euroa Suomen noin miljardin suuruisesta kehitysyhteistyöbudjetista.⁴⁰

Kylmän sodan aikana Suomella oli tiedostettu tavoite samaistua länsimaihin kehitysyhteistyön kautta.⁴¹ Nicaraguaan lähtivät auttamaan monet länsimaat, joista Suomen kannalta tärkeimpänä oli Ruotsi. Suomi seurasi tiiviisti muiden maiden toimintaa Nicaraguassa.⁴² TALKE:ssa kehitysyhteistyöosaston silloinen osastopäällikkö Mauri Eggert totesi, että ”Nicaraguan suhteen mallia on nimenomaisesti haettu Ruotsista.”⁴³ Avun antamista suositeltiin useampaankin otteeseen myös YK:ssa.⁴⁴ Siten Suomi lähti tekemään kehitysyhteistyötä maahan, jolla oli laaja kansainvälinen tuki ja joka toimi tätä kautta samaistumisen välineenä. Nicaraguan kehitysyhteistyöllä oli etenkin SDP:ssä myös monia puolestapuhujia, jotka ajoivat asiaa aktiivisesti. Näihin kuuluivat esimerkiksi Ulf Sundqvist, TALKE:n SDP:n edustaja Unto Vesa ja Tarja Halonen, joka oli tekemässä toivomusaloitetta eduskunnassa Nicaraguan maaohjelmasta vuonna 1982 ja joka on yksi vuonna 1981 perustetun Suomi-Nicaragua-seuran perustajajäsenistä.⁴⁵

Takaisin - ”Sitä hallintoa ei voi parhaalla mahdollisella tavallakaan pitää hyvänä”⁴⁶

Nicaraguassa tehty yli 30-vuotinen kehitysyhteistyö ei tietenkään ole vain aloittamisensa ja lopettamisensa summa. Suomi on toiminut vuosien aikana pitkäjänteisimmin maatalous- ja terveyssektorin hankkeissa, joista on saatu hyviä tuloksia.⁴⁷ Työ Boacon ja Chontalesin köyhissä maakunnissa on ollut tärkeää, sillä Suomi on ollut alueilla miltei ainoa auttaja.⁴⁸ Toisaalta tammikuussa 2012 valmistunut Suomen ja Nicaraguan kehitysyhteistyön evaluointiraportti paljastaa, ettei yhteistyö ole ollut helppoa sandinistien noustua takaisin valtaan vuonna 2007. Vuosina 2007–2011 on pystytty pitämään vain yhdet maiden väliset kehitysyhteistyöneuvottelut. Jotkin Suomen hankkeista ovat myös epäonnistuneet, koska mailla ei ole ollut yhteisymmärrystä avun tavoitteista ja keinoista.⁴⁹

Kauaskatseisimmat voisivat argumentoida, että lopettamispäätöksen pohdinta alkoi jo vuonna 2008, kun Suomi katkaisi suoran budjettituen Nicaragualle räikeästi vilpillisten kunnallisvaalien jälkeen. Vuoden 2009 lopussa Suomi linjasi, ettei apu Nicaragualle tule kasvamaan vallitsevassa tilanteessa.⁵⁰ Kriittisiä puheenvuoroja Suomen kehitysyhteistyöstä Nicaraguaan alkoi ilmestyä Nicaraguan hallinnon saadessa diktatuurinomaisia piirteitä. Silloinen kehitysyhteistyöministeri Paavo Väyrynen ei kuitenkaan toiminut kehitysyhteistyön lopettamiseksi budjettituen poistamisen lisäksi. Puheenvuorot kuitenkin voimistuivat vuoden 2011 eduskuntavaalien jälkeen eritoten perussuomalaisten voiton myötä. Perussuomalaisten Teuvo Hakkarainen, jolla on omakohtaista kokemusta Nicaraguan kehitysyhteistyöstä sahateollisuuden kautta, kritisoi yhteistyötä äänekkäästi.⁵¹ Myös perussuomalaisten Pirkko Ruohonen-Lerner toi esille eduskunnassa lokakuussa 2011, kuinka ”On häkellyttävää, että hallitus on valmis Nicaraguan diktaattorin tukemiseen.”⁵² Näytti, että Suomi heräsi jälleen Nicaraguan kanssa tehtävään yhteistyöhön uuden eduskunnan ja kehitysministerin kautta. Helsingin Sanomat uutisoikin: “Suomi antaa Nicaragualle kehitysapua”.⁵³

Uudelle kehitysyhteistyöministerille Heidi Hautalalle Nicaraguasta asetettiin eräänlainen koetinkivi. Vaikka Hautala ei ottanut asiaan kantaa vielä vuonna 2011, hän oli tuonut julki, että ihmisoikeudet ja demokratian tukeminen olivat hänelle kehitysyhteistyön kannalta tärkeitä arvoja. Ajatuksen olivat ilmaisseet samana vuonna myös suomalaiset ulkoministeriön Taloustutkimus Oy:lla teettämässä tutkimuksessa “Suomalaisten mielipiteet kehitysyhteistyöstä”. Suomalaisista 35 % suuntaisi kehitysyhteistyövarat nimenomaan ihmisoikeuksien ajamiseen ja 15 % demokratian ja hyvän hallinnon tukemiseen. Jopa 53 % suuntaisi kehitysmäärärahat Afrikkaan, Keski- ja Etelä-Amerikan saadessa vain 8 %:n tuen.⁵⁴ Tätä taustaa vasten Daniel Ortegan valitseminen Nicaraguan perustuslain vastaisesti uudelleen presidentiksi marraskuussa 2011 ei tietänyt hyvää tulevalle kehitysyhteistyölle.

Vaikka kaikki merkit näyttivät siltä, että myös Suomi olisi jättämässä Nicaraguan pois pääkumppanimaalistaltaan, Eero Heinäluoma toi lopettamissuunnitelmiin vielä viimeisen käänteen. Heinäluoma vieraili Nicaraguassa tammikuussa 2012 ja matka avasi hänen silmänsä “bona fide”, vilpittömässä mielessä. Heinäluoma vakuuttui sekä Suomen kehitysyhteistyön vaikuttavuudesta että nicaragualaisten sitoutumisesta demokratiaan.⁵⁵ Tämän pohjalta hän ilmoitti Nicaraguan lehdistölle, että kehitysyhteistyö tulee jatkumaan ja että Suomea ei kiinnosta ehdollistaa kehitysyhteistyötä, sillä se olisi poliittista kiristystä. Seuraavat viikot Nicaraguan suurimmat lehdet uutisoivat Suomen poikkeuksellisesta toiminnasta verrattuna muihin avunantajiin, kunnes helmikuun alussa Nicaraguaan kantautui yllätyksellinen tieto: Nicaragua leikataan Suomen pääkumppaneiden joukosta.⁵⁶ Nopeasti syntyneen päätöksen mukaan perinteiset kahdenväliset hankkeet lopetetaan tämän vuoden kuluessa, sillä Nicaraguan demokratiakehitys ei ole ollut suotuisa ja rajalliset resurssit on parempi keskittää harvemmille vastaanottajille.⁵⁷ Daniel Ortegan hallitus vastasi uutiseen todeten, että kahdenvälinen kehitysyhteistyö voisi loppua kokonaan maiden välillä. Nicaraguan hallitus ei välttämättä tule hyväksymään Suomen tulevaa kansalaisjärjestöjen tukemiseen perustuvaa kehitysyhteistyötä, jos varat menevät opposition järjestöille.⁵⁸

Suomen yhteistyö Nicaraguassa saattaa jäädä vain Suomen Keski-Amerikan kehitysyhteistyöhankkeiden varaan, mikä tarkoittaa Nicaraguan tapauksessa avun radikaalia leikkausta. Ortega ei ole enää kuitenkaan ollut vuoden 2007 jälkeen kokonaan riippuvainen kansainvälisestä kehitysyhteistyöstä, sillä välit ovat lämmenneet Venezuelan Hugo Chávezin kanssa. Chávez on myöntänyt Nicaragualle halpoja luottoja, jotka ovat olleet viime vuosina noin 500 miljoonaa dollaria. Tämä on ollut suurin piirtein saman verran kuin Ortegan hallinnon vastaanottamat kehitysyhteistyövarat. Chávezin rahat eivät ole menneet Nicaraguan virallisen budjetin kautta.⁵⁹

Suomen kehitysyhteistyön lopettaminen Nicaraguassa sopii hyvin muutamaankin trendiin. Nicaragua ei ole enää kansainvälisen kehitysyhteistyön ”aid darling”, jota se oli hyvin pitkään.⁶⁰ On selvää, etteivät annettavat kehitysyhteistyövarat jakaannu maailmassa maiden kesken tasaisesti. Maat nouset antajayhteisön piirissä lemmikeiksi (aid darling) ja toisaalta myös menettävät tämän aseman tai eivät saa sitä koskaan (aid orphan). Tämä on riippuvaista hyvin monista tekijöistä, jotka eivät aina pohjaudu kehityspoliittisiin perusteluihin. Esimerkiksi historialliset suhteet, geopoliittiset syyt ja antajamaan omien intressien ajaminen vaikuttavat avun suuntaamiseen. Andrew Rogerson ja Suzanne Steensen tuovat esiin Development Co-operation Directoraten katsauksessa Aid Orphans: Whose Responsibility?, että vain kolmasosa kehitysyhteistyöstä allokoituu avun tarpeen perusteella.⁶¹

Suomen uuden kehityspoliittisen toimenpideohjelman painottuminen ihmisoikeuksiin ja hyvään hallintoon ei ole sekään ainutlaatuista antajayhteisössä. Carnegie Endowment for International Peace julkaisi joulukuussa 2011 Thomas Carothersin ja Diane de Gramontin kirjoittaman julkaisun, jossa he esittävät kehitysyhteistyössä olevan tuloillaan hyvän hallinnon tukemisen toinen aalto. Ensimmäisen aalto sijoittuu heidän mukaansa 1990-luvulle.⁶² Toimenpideohjelmallaan Suomi ei ole myöskään yksin keskittämässä apuaan Saharan eteläpuoliselle Afrikalle. Näin ovat viime vuosina tehneet muun muassa Saksa, Ranska, Tanska ja Ruotsi.⁶³

Nada de gran sorpresa⁶⁴

”Nada de gran sorpresa” – ei mikään suuri yllätys, kommentoi eräs nicaragualaisen Confidencial-lehden nettikeskustelijoista Suomen kehitysavun lopettamisuutista. Kun niin monet avunantajat ovat joko lähteneet tai leikanneet tukeaan, ei ole mikään suuri yllätys, että heitä tulee vielä yksi lisää. Itse asiassa suurempi yllätys olisi ollut, jos Suomi olisi jatkanut kehitysyhteistyötä Nicaraguan kanssa samalla volyymilla. Koska kukaan ei voi pakottaa valtiota tekemään kehitysyhteistyötä – vaikka paine tähän kehittyneissä maissa on suuri – ovat maavalinnat aina poliittisia. Nicaraguan tapauksessa myös maahan jääminen muotoutui poliittiseksi valinnaksi, sillä yhteistyön lopettamiseen suuntautui paineita niin kotimaasta kuin ulkomailtakin.

Niin kehitysyhteistyön aloittaminen Nicaraguan kanssa kuin sen lopettaminenkaan eivät olleet suuria yllätyksiä. Molemmissa tapauksissa Suomi seurasi muiden kehitysyhteistyöantajamaiden määrittelemää linjaa, joka oli selkeästi nähtävissä. Tämä ei tarkoita, ettei Suomen kehitysyhteistyöllä olisi omia tavoitteita tai työ Nicaraguassa ei olisi arvokasta. Päinvastoin työ olisi voinut olla muiden maiden lähtiessä vielä arvokkaampaa, niin kuin tammikuussa 2012 loppuunsaatettu evaluointiraportti toteaakin:

We observe that there are a number of reasons why Finland should not be in a hurry to leave a development cooperation partnership with Nicaragua, notably that the successful SWAps are an important best practice to be learned from, and that Finnish help is still needed by vulnerable stakeholders, many of them now abandoned by other donors. Any continuation in Nicaragua would, however, need to be fully negotiated and agreed with government, hopefully with both sides coming to appreciate each other’s points of view.⁶⁵

Tuen antaminen maalle, jossa on huono hallinto, on kuitenkin hyvin vaikea kysymys. Hautala onkin kommentoinut, kuinka vaikeaa olisi perustella veronmaksajille heidän rahojensa käyttämistä Nicaraguaan.⁶⁶ Taloustutkimuksen kyselyn mukaan näin olisi hyvin hankala tehdä suomalaisten arvostaessa ihmisoikeuksien ajamista ja pistäessä vastaanottajamaita valittaessa Afrikan etusijalle. On erittäin haastavaa ja joidenkin mielestä tarpeetonta saada poliittista tahtoa kehitysapuun, jonka vastaanottaja ei kunnioita johdonmukaisesti ihmisoikeuksia ja joka luokitellaan alemman keskitulotason maaksi. Nicaraguan kehitysyhteistyön leikkaaminen onkin herättänyt Suomessa laajemmin pahoittelua vain maassa pitkään toimineissa kansalaisjärjestöissä. Monet suomalaisjärjestöt pitävät Nicaraguan viimeaikojen kehitystä valitettavana, mutta ovat silti jäämässä Nicaraguaan, vaikka niiden toiminta voi hankaloitua Suomen kehitysyhteistyön loppuessa.⁶⁷

Nicaragua-päätöstä on perusteltu esimerkiksi sillä, että Suomen kehitysyhteistyövarojen ollessa rajalliset apua täytyy keskittää kaikista köyhimmille valtioille. Kolme neljäsosaa maailman köyhistä asuu kuitenkin muualla kuin köyhimmissä maissa. Hautala tiedostaa tämän myös omassa lehtiartikkelissaan, mutta toteaa samalla, että apu on silti kohdistettava kaikista vähävaraisimmille maille. Hän perää alempien keskituloisten maiden vastuuta omista kansalaisistaan.⁶⁸ Mutta mitä jos tämä vastuu ei toteudu? Nicaraguassa vastuuta omista kansalaisista voisi hyvin monessakin asiassa kantaa paremmin ja erityisesti tasa-arvoisemmin katsomatta puoluekirjoja. Esimerkiksi abortin täyskielto estää naisten kuolemaan johtavienkin sairauksien hoitamisen, jos tämä vaarantaa raskauden jatkamisen.⁶⁹ On tärkeää keskustella missä vaiheessa ja millä perustein Suomi lopettaa kehitysyhteistyön kumppanimaiden kanssa ja toteutuuko valtion vastuu kansalaisista lähdön jälkeen. Jos tämä on epävarmaa, vaikuttaako nopea lähteminen negatiivisesti yhteistyön aikana pitkäjänteisesti rakennettuihin saavutuksiin?

Hyvin spesifien maavalintakriteereiden määrittely ei ole mahdollista eikä tarkoituksenmukaista, mutta johdonmukaisuutta kriteereistä täytyy löytyä. Johdonmukaisuus oli kateissa vuonna 1982. Silloin maavalintakriteereiden yleisluonteisuus ja niiden määritteleminen prosessin aikana ilman konsensusta johtivat maavalintojen politisoitumiseen. TALKE:n vasemmiston edustajien mielestä maan ulkoisesta uhasta johtunut epävakaa tilanne ei ollut hyväksyttävä kriteeri valitsematta jättämiselle eikä osapuolien välille saatu synnytettyä kompromissia. Tilanne on muuttunut paljonkin vuoteen 2012 mennessä. Uusi kehityspoliittinen toimenpideohjelma on saanut paljon kiitosta eri sidosryhmien osallistuttamisesta sen muotoiluun.⁷⁰ Tehtyjen valintojen taustalla on siis huomattavasti suurempi yhteiskunnallinenkin konsensus kuin vuonna 1982. Kun Suomen kehitysyhteistyö on nyt ottanut ehdollistettavamman lähestymistavan, on johdonmukaisuudesta kuitenkin pidettävä kiinni. Demokratiavajetta ja ihmisoikeusloukkauksia löytyy myös jäljelle jääneistä kumppanimaista, ja on keskusteltava avoimesti siitä, miten ehdollistettavaa linjaa toteutetaan näidenkin maiden kohdalla, jos tästä linjasta halutaan pitää kiinni.

Nicaragua on muuttunut 30 vuodessa paljon − niin kuin myös Daniel Ortega. Suurin osa entisistä sandinistijohtajista on irtisanoutunut Ortegan nykyisestä toiminnasta, ja vaikka Ortega edelleen edustaa sandinisteja, monet puhuvat mieluummin ”orteguismosta”.⁷¹ Nicaraguan kohtalo on tällä hetkellä huolestuttavan paljon riippuvainen itsevaltaisesta Ortegasta ja presidentinvaaleihin valmistautuvasta ja syövästä toipuvasta Chávezista, kun sen pitäisi olla riippuvaisin niistä, joita myös avunantajien joukkopako ensimmäisinä koskee: tavallisista nicaragualaisista. Esimerkiksi vuosina 1980–1984 juntan terveysministerinä toiminut, sittemmin historioitsijana ansioitunut Dora María Téllez on ollut yksi sandinistihallinnon kriitikoista. Téllez promovoitiin vuonna 2011 Helsingin yliopiston kunniatohtoriksi.⁷² Vuosina 1982 ja 2012 kysymykset Nicaraguaan suunnatusta kehitysyhteistyöstä eivät ole kuitenkaan paljoa muuttuneet, vaan ne ovat vain muotoutuneet uudelleen. Kun Nicaraguan maavalinnasta keskusteltiin 30 vuotta sitten TALKE:n ensimmäisessä jaostossa, SDP:n edustaja Unto Vesa kyseenalaisti, miksi nicaragualaisia pitäisi rangaista ulkoisesta uhasta johtuvasta poikkeustilasta.⁷³ Kolmekymmentä vuotta myöhemmin toinen SDP:n edustaja Eero Heinäluoma kysyy: ”Pitääkö köyhän maan ihmisiä rangaista siitä, että maan poliittinen johto on tehnyt virheitä?”⁷⁴. Kysymys tai sen vastaus ei tullut olemaan merkityksellinen 30 vuotta sitten, sillä apu Nicaraguaan kasvoi maaohjelmastatuksesta huolimatta. Heinäluoman kysymys saattaa sitä kuitenkin olla.

Lähteet

Painamattomat lähteet

Ulkoasiainministeriön arkisto (UMA):
K 12 R Nicaragua:
Suomen kehitysyhteistyö Nicaraguan kanssa – yleistä 14/544 Keh 81
Suomi/Nicaragua; Kehitysluotto
Suomen kehitysyhteistyö Nicaraguan kanssa 1976 – 1980 4/763 Keh 76
K 91-1 TALKE kokoukset: Jaostot 1-3
TALKE, kokoukset 1. Jaosto 1982/1983/1984
K 93-NCA-1 Nicaragua 1982/4768 Kehtyö yleensä
Kehitysyhteistyö Nicaragua yleensä 1982–1983, 1982/4768
K 12 L Suomen suhteet muihin maihin – Nicaragua
Diplomaattiset suhteet Suomi-Nicaragua 34/4939-73

Painetut lähteet

CALDECOTT, JULIAN; VAN SLUIJS, FRED; AGUILAR, BENICIA; Lounela, Anu: Evaluation Report 2012:1: Country Programme between Finland and Nicaragua. Ulkoasianministeriö 2012. Kehitysyhteistyökomitean mietintö 1978:11, Helsinki 1978.

Suomi, Nicaragua ja uusi kehitysyhteistyö: – Terveyspalvelut kaikille – Tehoa ja kilpailukykyä maatalouteen. Ulkoasianministeriö 2007.

Valtiopäiväasiakirjat 1982, E2 Toivomusaloitteet. Helsinki 1982.

Lehdet

Helsingin Sanomat (HS):
”Aborttikielto estää vakavien tautien hoidon Nicaraguassa” 29.2.2009.
“Kehitysavun lopettaminen ei edistä ihmisoikeuksia Nicaraguassa” 9.3.2012/Mielipide, Jussi Pakkasvirta.
”Kehitysyhteistyö vastaa uusiin haasteisiin” 17.2.2012/Vieraskynä, Heidi Hautala.
”Ruotsi karsii kehitysavun saajia” 8.2.2012.
“Suomi antaa Nicaragualle kehitysapua” 29.9.2011.
“Suomella selkeä linja Nicaraguassa” 9.7.2010/Mielipide, Pekka Puustinen, apulaisosastopäällikkö, UM.
Kumppani:”Barrikadeilta parketeille” 9.9.1997/Jouni Pirttijärvi.
Nykypäivä: “Suomen ymmärrys Nicaragualle loppui” 24.2.2012.

Tutkimuskirjallisuus

ARTTO, JUHANI (2005). Kohti Kumppanuutta – Kuinka Suomi oppi tekemään kehitysyhteistyötä 1965–2005. Helsinki. Ulkoasiainministeriö.
BARRACLOUGH, SOLON (toim.); van Buren, Ariane; Gariazzo, Alicia; Sundaram, Aujali; Utting, Peter (1988). Nicaragua – Desarollo y supervivencia. Madrid. Iepala editorial.
BJARNADOTTIR, THORA (2011). No longer an aid darling. Donors' view of the implementation of the Paris Declaration in Nicaragua. M.A Thesis of Development Studies, University of Iceland.
CAROTHERS, THOMAS; DE GRAMONT, DIANE (2011): Aiding Governance in Developing Countries. Carnegie Endowment for International Peace 11/2011.
HAYNES, KEEN (2000). A History of Latin America. Boston. Houghton Mifflin Company.
PIRTTIJÄRVI, JOUNI (1998). Ystävyyttä ja solidaarisuutta. Teoksessa Pakkasvirta, Jussi – Aronen, Jukka (toim.): Kahvi, pahvi ja tango – Suomen ja Latinalaisen Amerikan suhteet. Helsinki. Gaudeamus.
SIITONEN, LAURI (2005). Aid and Identity Policy – Small Donors and Aid Regime Norms. Valtio-opin väitöskirja, Turun yliopisto. Turun Yliopiston julkaisuja Annales Universitatis Turkuensis, SER.B-TOM.283.
STEENSEN, SUZANNE; ROGERSON, ANDREW (2009). Aid Orphans: Whose responsibility? Development Brief, Issue 1 2009. OECD Development Co-operation Directorate. Taloustutkimus Oy: “Suomalaisten mielipiteet kehitysyhteistyöstä” 2011. Löytyy myös osoitteesta: http://formin.finland.fi/Public/default.aspx?nodeid=38613&contentlan=1&culture=fi-FI
TARKKA, ULLA (2011). Kehitysyhteistyö ja valtion identiteettipolitiikka kylmän sodan aikana – Esimerkkinä Nicaraguan valitseminen Suomen kohdemaaksi. Poliittisen historian pro gradu-tutkielma. Helsingin yliopisto.
VALTONEN, PEKKA (2001) Latinalaisen Amerikan historia. Helsinki. Gaudeamus.

Internet-lähteet

Kehitysyhteistyön palvelukeskuksen (Kepa) artikkelit ja uutiset
”Auttajat jättävät Nicaraguan” Tausta-artikkeli/Kirsi Chavda 7.2.2012.
(http://www.kepa.fi/uutiset/8926) Luettu 25.3.2012.
“Järjestöt pahoillaan Nicaraguan hylkäämisestä” 7.3.2012.
(http://www.kepa.fi/uutiset/8999) Luettu 6.4.2012.
”Nicaragua testaa Suomen sisun” Tausta-artikkeli/Toni Sandell 3.6.2011.
(http://www.kepa.fi/uutiset/8417) Luettu 25.3.2012.
”Suomi ja Nicaraguan yhteistyö jatkuu – välineet hakusessa” 21.3.2012.
(http://www.kepa.fi/uutiset/9031) Luettu 7.4.2012.
”Tanska suurin eteläisen Afrikan tukija Pohjoismaista” 15.1.2010.
(http://www.kepa.fi/uutiset/7547) Luettu 26.3.2012.
”Vielä kerran Nicaragua” Kolumni/Nina Sarell 15.3.2012
(http://www.kepa.fi/uutiset/9014) Luettu 26.3.2012.

Ulkoasianministeriön (UM) sivut
“Kehityspoliittinen ohjelma toteutetaan yhteistyönä” 8.3.2012.
(http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=243814&nodeid=15317&contentlan=1&culture=fi-FI) Luettu 7.4.2012.
”Kehityspolitiikka muualla: Ranskan apu keskittyy Afrikkaan” 12.10.2007.
(http://formin.finland.fi/Public/default.aspx?contentid=101728) Luettu 26.3.2012.
Lehdistötiedote: ”Kehityspolitiikan kurssin tarkastus” 16.2.2012.
(http://formin.finland.fi/public/default.aspx?contentid=242011&nodeid=15317&contentlan=1&culture=fi-FI) Luettu 25.3.2012.
“Suomen kehitysyhteistyö Nicaraguassa” (http://formin.finland.fi/Public/default.aspx?nodeid=15374&contentlan=1&culture=fi-FI) Luettu 26.3.2012.

Muut
Confidencial: “Finlandia cancelará ayuda bilateral a Nicaragua” 8.2.2012.
(http://www.confidencial.com.ni/articulo/5843/finlandia-cancelara-ayuda-bilateral-a-nicaragua) Luettu 26.3.2012.
Globalpost: “What has changed 30 years after Nicaragua's revolution?” 21.7.2009.
(http://www.globalpost.com/dispatch/the-americas/090719/the-sandinista-revolution-at-30?page=full) Luettu 27.3.2012.
IS: ”Perussuomalaiset: Hallitus tukee Nicaraguan diktaattoria” 10.10.2012.
(hhttp://www.iltasanomat.fi/kotimaa/perussuomalaiset-hallitus-tukee-nicaraguan-diktaattoria/art-1288419737553.html) Luettu 25.3.2012.
La Prensa: “Finlandia también retira su ayuda” 10.2.2012.
(http://www.laprensa.com.ni/2012/02/10/portada/90266) Luettu 6.4.2012.
Tiedote lehdistölle Valtiotieteellisen tiedekunnan promootioon 2011 liittyen. (http://blogs.helsinki.fi/valtsikanpromootio/lehdistolle/) Luettu 26.3.2012.
UNDP: Country Profile, Nicaragua: Human Development Indicators. (http://hdrstats.undp.org/en/countries/profiles/NIC.html) Luettu 6.4.2012.
Verkkouutiset: “Puhemies Heinäluoma: Ihmisoikeudet eivät selitä Nicaragua-ratkaisua” 25.2.2012.
(http://www.verkkouutiset.fi/index.php?option=com_content&view=article&id=73529:puhemies-heinaeluoma-ihmisoikeudet-eivaet-selitae-nicaragua-ratkaisua&catid=6:politiikka-paeaeuutinen-&Itemid=30) Luettu 26.3.2012.